今年是实施“十一五”规划的最后一年，也是谋划“十二五”时期农业农村发展的重要一年。回顾总结过去五年农业农村发展的基本经验，深入分析未来五年农业农村发展面临的主要问题，研究探讨“十二五”时期我国农业农村发展的目标任务、基本思路和途径措施，具有非常重要的意义。
当前和今后一个时期农业农村发展面临的问题和挑战
保持农业农村经济社会较快发展，对实现2020年奋斗目标具有关键作用。“十二五”时期，是全面建设小康社会的重要时期。从当前和今后一个时期看，促进农业农村经济社会发展，既具备许多有利条件，也面临不少问题和挑战。
（一）农业发展方式依然粗放，保障国家粮食安全和主要农产品有效供给的压力增大
从需求方面看，“十二五”时期粮食等主要农产品需求将呈刚性增长。一是人口总量和结构变化带来的增长。二是消费结构升级和加工需求扩大带来的增长。消费者对农产品品种的需求日益多样，对农产品质量安全的要求不断提高，农产品加工业的发展对农产品原料的需求也迅速增加，这些都将进一步增加对农产品的需求。
从供给方面看，我国人多地少，耕地资源严重不足，随着工业化和城市化的推进，耕地面积还将继续减少；淡水资源总体短缺，时空分布不均，不少地方超量开采地下水，缺水将成为制约许多地区农业发展的瓶颈；农业生态环境整体恶化的局面没有改变，台风、酷暑和严寒等极端气候发生概率增加，区域性、季节性的干旱、洪涝灾害交替出现并有加剧迹象。随着农村劳动力转移规模的逐步扩大，留在农村从事农业的劳动力整体素质下降。农业基础设施和技术装备落后，农业科技自主创新能力不强。
（二）农村经济社会发展滞后，实现全面建设小康社会奋斗目标的任务十分繁重
当前，我国农村经济发展滞后，农民收入水平低，城乡收入差距持续扩大。“十二五”时期，保持农民收入较快增长、扭转城乡收入差距持续扩大的趋势难度加大。一是依靠农业发展促进家庭经营性收入增长的空间不大。受国内农产品供求状况和国际农产品贸易形势变化的影响，“十二五”时期通过增加产量和提高价格实现农民收入较快增长难度较大。二是依靠农村劳动力转移就业促进工资性收入增长呈放缓趋势。三是依靠政策性因素促进转移性收入增长的作用减弱。今后随着补贴规模的扩大，增速下降的趋势会更加明显。
在农村公共服务方面，基础设施和社会事业发展水平较低。全国规划内仍有1.7亿左右农村人口尚未解决饮水安全问题，农村规模化集中供水的覆盖率仍然较低；农村部分地区农民出行难问题还没有得到根本解决；还有相当部分农户仍在危房居住。农村合作医疗保障水平低，公共卫生服务条件仍较差，看病难、看病贵问题还比较突出；农村社会保障水平较低，养老保险还处于起步阶段。
（三）城市带动农村作用不强，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求紧迫
进入新世纪以来，我国城镇化呈快速发展趋势。但在城镇化快速发展过程中，城镇化质量不高，对农村的辐射带动作用不强。首先，城镇人口增长滞后于城市空间扩张。其次，我国的城镇化具有明显的“半城市化”特征。第三，城市产业发展对农村带动能力不足，城市公共服务向农村延伸不够，城市化的成果没有更多地惠及农村和农民。
“十二五”时期农业农村发展的目标任务和基本思路
（一）目标任务
根据党的十七大提出的到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，到“十二五”末期，要努力实现以下目标任务。
——农业现代化建设取得新进展。农业基础设施和生产技术条件显著改善，机械化、水利化、信息化水平大幅提高；农业经营组织化程度进一步提高，土地产出率、资源利用率、劳动生产率明显提高；现代农业产业体系进一步完善，农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力显著增强；农业综合生产能力进一步增强，国家粮食安全和主要农产品供给得到有效保障。
——新农村建设再上新台阶。农村二三产业加快发展，农村经济结构进一步优化；农村劳动力转移就业规模不断扩大，新增转移就业总量达4000万人；农民收入持续增加，2015年达到8000元；农村基础设施显著改善，人居环境更加和谐；农村文化事业、教育水平、医疗服务条件明显改善，社会保障体系实现全覆盖；乡村治理机制进一步完善，农民民主权利得到切实保障。
——城乡一体化新格局初步形成。城乡实现统一规划，城镇建设、农田保护、村落分布、生态涵养等空间布局进一步优化。资金、技术、人才、管理等生产要素在城乡之间实现有序流动，城乡产业关联度进一步加强。财政对农村公共事业的保障水平进一步提高，城乡统一的基础设施和公共服务均等化取得明显进展。城乡统一的人力资源市场基本形成，农民工权益得到切实保护。户籍制度改革取得重大突破，县乡管理体制改革取得新进展。
（二）基本思路
“十二五”时期，促进农业农村发展的总体思路是：深入贯彻落实科学发展观，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，坚持“三农”工作是重中之重的指导思想，坚持统筹城乡发展的基本方略，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活的基本方针，加大投入力度，创新体制机制，强化农业基础，增加农民收入，促进农村和谐，为实现全面建设小康社会的奋斗目标打下更加坚实的基础。
“十二五”时期，促进农业农村发展的工作重点是：加快转变农业发展方式，大力推进现代农业建设；促进农村经济社会全面发展，深入推进新农村建设；转变城镇化发展方式，加快推进城乡一体化发展。
加快转变农业发展方式，大力推进现代农业建设
从总体上看，农业基础设施和技术装备落后，土地产出率、资源利用率和劳动生产率较低，农业集约化水平和组织化程度不高的问题依然突出。“十二五”和今后一个时期，要加快转变农业增长方式、创新农业经营方式，大力推进现代农业建设。
（一）加快转变农业增长方式
以改善农田灌溉条件和提高耕地质量为重点加强农业基础设施建设。由于农业基础设施建设滞后，全国农田有效灌溉面积比重仅为48%，中低产田比例高达67%。“十二五”时期，要把改善农田灌溉条件和提高耕地质量，作为加强农业基础设施建设的重点。
随着大中型水利建设步伐的加快，小型农田水利建设明显滞后，已成为改善农田灌溉条件的制约因素。加强小型农田水利设施建设，一要大幅度增加各级财政用于小型农田水利工程建设补助专项资金规模，形成各方力量参与小型农田水利建设机制。二要深化小型农田水利设施产权制度改革，探索农业灌溉工程运行管理财政补贴机制，健全小型农田水利设施管护机制。
部分地区土壤退化、养分失衡导致耕地质量下降，要采取综合措施进一步提高耕地质量。一要大力推广保护性耕作技术，最大限度地减少农业耕作对土壤层的破坏。二要进一步完善测土配方施肥、土壤有机质提升试点等项目实施机制，提高补贴标准，扩大实施范围，鼓励和引导农民采用秸秆还田、种植绿肥、增施有机肥等土壤改良技术，提高土壤有机质含量。三要以粮食主产区为重点，进行水、土、田、林、路综合治理，提高稳产高产农田比例。
以开发应用先进适用技术和提高技术装备水平为重点增强农业科技支撑能力。“十二五”时期，要围绕提高我国农业科技创新和推广应用能力，着力抓好科技创新、农技推广和农民培训三个关键环节。一是科技创新既要“顶天”又要“立地”。一方面要加大农业科技投入，大力推进农业科技自主创新，培育具有重大应用价值和自主知识产权的科技成果；另一方面要加强农业技术研发和集成，加强优良品种培育，加大先进技术成果的转化和应用。二是农技推广要加强基层农业公共服务机构能力建设，加大“农业科技进村入户”工程实施力度，引导农民专业技术协会等社会力量承担公益性农业技术推广服务项目，形成各种社会力量广泛参与的农技推广新格局。三是农民培训要以种养能手、科技带头人、农村经纪人和专业合作社负责人为重点，加快新型农民培训和农村实用人才培养，加强农业技术推广普及，努力克服农业劳动力素质结构性下降对农业科技应用的不利影响。
以推进农业结构战略性调整为主线着力构建现代农业产业体系。当前我国农业产业体系还不健全，农产品优质品率不高。“十二五”时期，要以市场需求为导向、科技创新为手段、质量效益为目标，调整优化农业结构，着力构建现代农业产业体系。
一是实施新一轮优势农产品区域布局规划。加大对优势农产品和优势区域的扶持力度，引导资金、技术、人才、管理等生产要素向优势产区集中，加快形成优势突出和特色鲜明的农产品产业带。二是要突出产业发展重点。粮食、棉花、油料等大宗农产品要继续推进高产创建，提高综合生产能力和供给保障水平。蔬菜、水果、花卉等园艺产品要推进集约化、设施化生产，提高专业化、规模化生产水平。畜牧、水产等养殖业要推进标准化健康养殖，提高质量安全水平。三是强化农产品质量安全工作。支持绿色食品和有机食品发展，加快良种开发和推广应用，提高农产品优质品率。
以资源节约利用和生态环境保护为重点促进农业可持续发展。长期以来，我国农业的增长主要依靠增加物质投入，不仅浪费了大量的资源，还带来了生态环境问题。“十二五”时期，要把节约资源和保护环境放在现代农业建设的突出位置，发展节约农业、循环农业、生态农业，增强农业可持续发展能力。
一是大力发展节约农业。开发推广节能技术，鼓励生产使用节能环保型农业机械。加大节水和排灌机械购置补贴力度，推进农业节水与农业水价综合改革。二是大力发展循环农业。积极培育以非粮油作物为原料的生物质产业，推进农林副产品能源化、资源化利用。在现代农业示范园区开展循环农业试点，探索发展循环农业的有效模式。三是大力发展生态农业。强化对水源、土地、森林、草原、湿地等自然资源的保护，继续推进天然林保护、退耕还林、草原建设和保护、退牧还草、水土流失治理、湿地保护和荒漠化石漠化治理等生态工程建设。健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护自然资源和农业物种资源的激励机制。
（二）创新农业经营方式
完善农村土地承包制度，发展农业适度规模经营。随着越来越多的农村转移劳动力在城镇就业定居，农业从业人员逐步下降，发展农业适度规模经营的条件已初步具备。当前和今后一段时期，扩大农业经营规模主要有两条途径：一是通过土地经营权流转，扩大土地经营规模；二是引导一部分农户退出承包地，增加人均土地占有规模从而扩大农业经营规模。首先，要稳定现有土地承包关系，赋予农民包括占有、使用、收益、处分和抵押等更加完整充分的土地财产权利，加强对农户承包权的物权保护。其次，要健全土地承包经营权流转市场，规范土地流转行为。第三，探索建立经营权流转补贴制度。
健全农业社会化服务体系，提高农业经营组织化程度。当务之急是要尽快建立起覆盖全程、综合配套、高效便捷的新型农业社会化服务体系，扩大农业服务规模，提高农业经营组织化程度。
一要抓紧制定和落实针对农民专业合作社的财政、税收和金融支持政策，提高农民专业合作社的生产经营、技术应用、信息搜集和市场开拓能力，充分发挥其为农服务的基础作用。二要在继续支持龙头企业做强做大的同时，倡导龙头企业积极履行社会责任，充分发挥其为农服务、带农增收的骨干作用。三要健全乡镇或区域性农业公共服务机构，使其成为农业社会化服务体系的重要支撑。
促进农村经济社会全面发展，深入推进新农村建设
社会主义新农村建设开展以来，我国农村经济社会发展取得了较为明显的成效。当前的主要问题是，农村经济发展相对滞后，农民收入水平仍然不高，基础设施和社会事业长效投入机制尚未建立，农村公共管理机制还不完善。“十二五”时期，深入推进新农村建设，要全面繁荣农村经济，促进农民收入增长，建立长效投入机制，完善公共管理体制。
（一）全面繁荣农村经济
大力发展农产品加工业。“十二五”时期，大力发展农产品加工业，一是重点培育一批产业关联度大、带动能力强、有国际竞争力的大中型农产品加工龙头企业，带动相关产业发展。二是鼓励引进国外先进加工技术，支持企业与各类研发机构联合开展重大关键加工技术的攻关，加快科技成果的转化应用。三是加大对农产品加工企业原料基地建设。四是制定实施农产品加工业发展规划，加强行业管理和自律。
加快发展农村二三产业。一是抓住城市工业结构转型升级、产业转移、技术扩散的有利时机，加快农村工业发展。二是加快技术改造步伐，淘汰落后工艺和设备，围绕节约资源、提高效率，减少面源污染、保护生态环境，促进农村工业转型升级。三是加强土地利用规划管理和项目用地审批管理，解决农村工业发展用地问题。四是加大对吸纳就业能力强、技术含量高、低碳环保的农村工业发展的信贷支持力度。
大力发展县域经济。“十二五”期间，要着眼于兴县富民，大力发展县域经济。一是培育支柱产业。依托当地资源优势和市场条件，通过优化投资环境、强化扶持政策，发展培育龙头企业，带动支柱产业发展。二是促进农村非公有制经济发展。进一步完善对农村中小企业的支持政策，切实减轻农村中小企业负担。三是促进农村劳动力转移就业。四是落实县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款的政策，加大金融对县域经济发展的支持力度。
加快农村区域发展。“十二五”期间，要在粮食主产区、石山地区和草原牧区取得突破。对粮食主产区要进一步加大粮食战略工程实施力度，全面落实全国新增千亿斤粮食生产能力建设规划；加大对产粮大县财政奖励支持力度；加大对产粮大县粮食产业建设项目扶持力度，支持发展以粮食及其副产品为原料的加工业。石山地区要通过国家支持和自身努力，着力加强交通、通讯、信息等基础设施建设，增强自我发展能力。草原牧区要加大国家投入力度，加强草原保护和建设，加大草原生态补偿力度，促进牧区生态环境修复并不断改善；逐步完善适合牧区特点的农业补贴政策，发展特色产业和观光旅游业，促进牧民增加收入。
（二）创新农村公共管理机制
完善农村公共品投入管护机制。农村基础设施建设和社会事业发展虽有较大进展，但投入不足、管护机制不完善。“十二五”时期，要继续加强基础设施建设和社会事业发展，着重建立长效投入机制，完善设施管护机制。
建立农村公共品长效投入机制。一是按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，继续加大对农业农村基础设施和农村民生工程的投入力度。二是改革政府支农投资管理方式，突出建设重点，提高资金使用效率。三是加大政策性金融对农业开发和农村基础设施建设中长期信贷支持。四是建立有利于社会资金向农村投入的激励机制，形成多元化的农村公共品投入机制。
完善农村公共品管护机制。一是健全基础设施和社会事业项目专家评审制度，确保资金规范、安全、高效运行。二是推进农村水利建设管理体制改革，开展农电体制改革，深化农村公路管理养护体制改革。三是推进农村基础设施产权制度改革。
推进县乡财政和行政体制改革。深化县乡财政和行政体制改革，已成为深入推进新农村建设的迫切要求。“十二五”时期，要在继续深化县乡财政体制改革的同时，推进县乡行政体制改革。
一是调整财政收入分配格局，增加对县乡财政的一般性转移支付，提高县级财政在省以下财力分配中的比重，增强县域经济发展实力。二是稳步推进扩权强县改革试点，探索试行省直接管理县（市）的行政体制，增强县域经济发展活力。三是按照着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能的要求，继续推进乡镇机构改革。四是推进村民自治制度化、规范化、程序化，完善农村社会自治功能。五是顺应农村居住方式和生活方式变化的要求，做好乡村建设规划。
转变城镇化发展方式，加快推进城乡一体化发展
进入新世纪以来，我国城镇化呈加快发展趋势。“十二五”时期，必须调整城镇化发展方式，优化城镇布局、大力推动农村人口向城镇转移，使城镇化成果更多地惠及农村和农民。
（一）优化城镇布局，完善城镇功能
坚持大中小城市和小城镇协调发展，着力提高城镇综合承载能力。要把城市群作为推进城镇化的主体形态，逐步形成高效协调可持续的城镇化空间格局；要重点发展中小城市、县城及中心镇，使之成为本地区集聚人口、经济和提供公共服务的中心。要把中小城市和小城镇发展作为重点，着力提高人口和经济聚集功能。完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，安排年度土地利用计划要支持中小城市和小城镇发展。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。
（二）推进城镇化发展的制度创新
必须按照统筹城乡发展的要求，抓紧在城乡体制改革关键环节上取得突破。“十二五”时期，要把促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口。一是加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，推进大中城市户籍管理制度改革。二是按照“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的要求，加快落实国家关于促进农民工进城就业的各项政策措施，促进城乡劳动力平等就业。三是扩大城镇住房保障覆盖，促进有条件的城市将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。四是扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面，在人口管理、子女教育、公共卫生、社会治安等方面为农民工提供基本公共服务。
作者:农业部农村经济研究中心分析研究小组
